市自然资源和规划局

无锡总规专家谈︱张尚武：存量语境下国土空间规划的无锡创新

导读

《无锡市国土空间总体规划（2021—2035年）》获国务院正式批复，为此我们特辟“无锡总规专家谈”专栏，从专家视角为您解读无锡2035国土空间总体规划，发挥规划引领作用，助力推动规划有序实施。本期推出同济大学教授、上海同济城市规划设计研究院有限公司院长、上海工程勘察设计大师张尚武先生的访谈文章，他聚焦《规划》的创新实践，系统剖析了存量发展下国土空间规划的价值取向与实施机制。他提出，在存量发展语境下，如何通过国土空间规划的科学重构，实现土地资源要素的优化配置，充分激活存量空间效能，将成为无锡未来城市发展的核心命题。

“三个一体化”：

基于存量发展时代的

战略引领与底线管控双维建构

问：作为无锡市各类开发保护建设活动的基本依据，在您看来，《规划》有哪些亮点？

张尚武：当前我国正处于经济社会发展转型升级的新时期，面对高质量发展新要求，在国家空间规划体系深化改革背景下，这版国土空间总体规划，是无锡对城市治理现代化路径的一次探索。

立足国土空间规划体系，本次《规划》的亮点可凝练为“三个一体化”。

一是“区域一体化”。作为长三角地区重要的中心城市，深度融入长三角一体化发展国家战略是无锡的核心任务。值得关注的是，《规划》强化了无锡作为全国性综合交通枢纽城市的区域定位，不仅精准对接了国家区域发展战略导向，催化了要素集聚效能与区域协同效应，更为无锡提升城市能级、强化区域辐射带动提供了战略性支撑。

二是“市域一体化”。在落实长三角一体化发展国家战略的基础上，本次《规划》创新构建全域空间统筹协同机制，统筹协调中心城区与江阴、宜兴的协同发展。同时，进一步推进毗邻地区联动发展，构建资源高效集约利用、空间布局整体优化的多赢局面。

三是“城乡一体化”。在“苏南模式”的发展演进和创新实践中，无锡始终走在前列，乡镇经济蓬勃发展。《规划》立足“苏南模式”深厚积淀，聚焦城乡要素双向流动、功能互补共生等核心命题，创新构建了全域城乡融合共荣的新格局。

问：这一轮国土空间总体规划与前几版总体规划有哪些显著的创新和不同？

张尚武：本次《规划》的创新实践，本质上是对新型城镇化存量发展时代核心命题的回应。生活品质、城市功能、经济活力耦合共生，三者像金字塔一样构筑起立体化、可持续的发展范式。

在空间资源配置层面，始终锚定人居环境品质体系的建构主线，通过公共服务效能的提升、生态空间韧性的强化与城市文化价值的再造，构建起城市可持续发展的底层支撑架构。值得注意的是，《规划》将文化品质作为城市的精神内核，与物质空间形成共生关系，共同构成城市价值生成的复合基底。

在城市功能维度，进入存量时代，既有城市功能的织补与缝合非常重要，用存量资源优化功能布局关系，实现空间要素的有效配置，以支撑产业转型和科技创新。

在经济活力培育层面，通过盘活存量空间资源、完善产业功能配套、营造创新创业生态，形成从环境品质吸引人才、到功能要素更为集聚、再到经济活力反哺城市的良性循环。

相较于前几版总规，本版《规划》体现出显著的不同在于，顺应城镇化转型提质发展和存量规划的时代背景，立足全域全要素规划，从无锡城市发展阶段与特征出发，谋划城市未来发展的空间、用地与设施需求，破题城市有机更新。

一方面，强调对底线的控制，科学布局农业、生态、城镇等功能空间，立足资源环境承载能力，发挥各区域比较优势，统筹划定落实“三区三线”。

另一方面，全域全要素规划体系本质上承载着重要的战略导向功能，其核心在于构建面向未来的空间发展框架。本次《规划》重点提出的太湖湾科创带发展战略，对于无锡而言具有双重战略价值：在科技创新驱动维度，将有效整合太湖沿岸的创新要素资源；在协同区域创新战略布局维度，尊重科技创新的区域集聚规律，不断优化完善区域创新布局，探求各区域间创新发展的相对平衡与动态协同。

此外，国土城市的空间资源在不同发展阶段具有不同的利用价值，当城市规划由增量规划向存量规划转型，更强调各类要素的配置优化，发挥存量资源的价值与效用。本次《规划》倡导节约集约型发展模式，既关注土地资源的效益提升，又强调可持续发展理念，同时注重风险防控与安全保障，形成经济、生态、安全三位一体的综合目标体系。这样系统化的规划创新，在既往城市规划实践中尚属突破性尝试。

多维发展路径：

区域枢纽赋能、科创驱动升级与文化生态共治

问：《规划》为无锡带来新的战略机遇，也驱动着新的作为与担当。在您看来，《规划》为无锡指明了哪些奋进方向？

张尚武：在区域发展上，无锡的担当应体现在双重维度。立足市域一体化，需通过城乡融合、产业能级提升和要素优化配置推动自身转型升级；面向长三角一体化，要强化区域辐射功能，特别是发挥产业带动效应和交通枢纽作用。同时，全国性综合交通枢纽城市的建设，将为无锡深度融入区域发展格局注入强劲动能。

在历史文化保护领域，无锡更是肩负重任。作为历史文化名城、传统江南水乡，无锡拥有数量众多的历史文化遗产及特色景观资源，这些文化基因的传承保护与活化利用，是城市精神文明建设的根基所在。与此同时，以太湖为核心的太湖流域生态治理体系的系统构建、文旅产业深度融合的创新实践，将成为无锡彰显山水人文特色的战略性支点。文化遗产保护与生态价值转化的双轮驱动，不仅塑造着城市的核心竞争力，更是无锡实现高质量发展的关键路径。

面向未来，无锡发展需聚焦三大战略维度——

首先，科技创新作为核心引擎，对无锡建设长三角地区重要的中心城市具有根本性驱动作用。通过强化科技创新能力，有效激发城市发展活力，推动产业能级跃升，这是无锡实现高质量发展的必由之路。

其次，在城市化进程新常态下，城市更新已成为无锡破解空间约束、实现节约集约发展的必由之路。通过推进存量资源盘活，探索可持续的城市运营模式，是无锡应对发展转型挑战的关键举措。

最后，城市治理是无锡实现高质量发展的制度保障。需要构建政府主导、市场运作、社会参与的多元共治格局，通过优化资源配置效率、提升空间治理效能，形成多方协同发力的治理体系，推动资源空间效应最大化。

构建系统性规划实施体系：

精准回应社会需求与动态优化机制的创新路径

问：《规划》批复后，如何加强总体规划向下层次国土空间规划之间的传导实施，您有怎样的建议？

张尚武：《规划》编制的根本目的在于有效指导实施，接下来应聚焦于系统性完善规划体系架构。在纵向维度上，需强化总体规划的战略引领功能，细化近期规划的实施路径，深化详细规划层面对开发管理模式的创新探索；在横向协同层面，重点推进国土空间专项规划的体系化建设，着力实现不同规划层级间的目标传导与空间响应。

同时，需健全规划实施的制度保障体系，完善土地出让、项目审批等配套政策，构建涵盖技术标准、监管机制的完整支撑体系。值得关注的是，如何通过体制机制创新、政策工具箱完善及技术手段赋能，形成全方位、全链条的实施机制，将成为《规划》落地的核心命题。

当前，区域发展要素正呈现高度复杂性和多维变动性，经济要素流动、人口结构变迁及空间格局重构均呈现出加速演进的态势。在此背景下，构建有效适配社会需求的动态响应机制，更加精准配置各类资源显得尤为重要。可从两方面重点强化空间治理能力：一方面依托人工智能、大数据等新一代信息技术构建数据驱动决策模型；另一方面通过数字孪生技术实现规划场景的虚拟推演与实时优化。技术治理融合的创新实践，既是提升规划弹性的重要路径，更是实现社会需求精准识别的关键支撑，应作为规划实施体系的重要组成部分持续推进。

此外，规划实施的动态适应机制亟待完善。当前发展环境面临一定不确定性，经济要素的时空重组、人口结构的深度演变以及存量更新的常态化趋势，使得实施过程中面临的现实挑战呈现高度复合型特征。在此情境下，需要着重构建动态弹性与创新驱动的治理框架：既要通过建立规划实施动态监测系统，实时捕捉要素流动与需求变化，又要完善弹性调整的决策程序，形成“刚性约束+柔性响应”的治理模式。值得注意的是，适应性机制的构建不仅涉及技术层面的工具和技术应用，更需要推进规划实施主体的职能转型和创新，实现治理效能的持续提升。

编辑：赵逸宁

审核：施莉

审签：钱炜