宜兴市人民政府令第98号

《宜兴市规范性文件制定办法》已经2019年12月3日市政府第35次常务会议讨论通过，现予发布，自2020年1月1日起施行。

                                 市长：张立军

                                     2019年12月25日

宜兴市规范性文件制定办法

第一章  总  则

    第一条  为规范规范性文件的制定工作，维护国家法制统一、政令统一，促进行政机关严格规范公正文明执法，保障公民、法人和其他组织的合法权益，推进依法行政和法治政府建设，根据《江苏省规范性文件制定和备案规定》和《无锡市人民政府规章制定办法》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。

    第二条  全市各行政机关规范性文件的立项、起草、审查、决定、公布、解释等活动，适用本办法，规范性文件的备案审查适用《宜兴市规范性文件备案审查规定》。

    违反本办法制定或者依照规定应当公布但没有公布的规范性文件，不得作为实施行政管理的依据。

    第三条  本办法所称规范性文件，是指由本市行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依据法定职权和程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的各类文件的总称。

    前款所称本市行政机关（以下统称制定机关），包括：

    （一）市人民政府（以下简称市政府）；

    （二）镇人民政府（以下简称镇政府）；

    （三）市政府各工作部门；

    （四）市政府依法设立的派出机关；

    （五）法律、法规授权的组织。

    市政府设立的非常设机构，以及行政机关的内设机构、下设机构，不得制定规范性文件。

第四条  市司法局应当根据本办法第三条第二款的规定，研究确定依法可以制定规范性文件的行政机关，经市政府批准同意后向社会公布。未经确定并公布的任何单位和组织，不得制定规范性文件。

    确定公布的规范性文件制定机关，应当根据组织机构演变和国家法律、法规、规章的变化等情况适时进行规范性文件的清理。规范性文件清理工作适用《宜兴市规范性文件清理规定》。

    第五条  以市政府的名义制定的规范性文件统称为市政府规范性文件。镇政府、市政府各工作部门、市政府依法设立的派出机关和法律、法规授权的组织制定的规范性文件统称为其他规范性文件。

    第六条  规范性文件的制定应当坚持合法、公开、精简、效能和权责统一的原则，并体现改革的精神。

    制定规范性文件应当依照法定的权限和程序，不得违反宪法、法律、法规、规章规定，不得与上位规范性文件相抵触。违反本办法制定的规范性文件无效。

    第七条  规范性文件的名称一般为“规定”“决定”“办法”“细则”“意见”“通告”和“通知”等，但不得称为“条例”。为实施法律、法规、规章或上位规范性文件而制定规范性文件的，其名称可以冠以“实施”两字。

    规范性文件严格文字把关，确保条文表述严谨、文字精练、准确无误。

    第八条  规范性文件可以用条文形式表述，也可以用段落形式表述。规范性文件的名称为“规定”“办法”“细则”的，一般应当用条文形式表述。

规范性文件一般不分章节，但内容较复杂、条文较多的，可以分章节。

第九条  规范性文件制定要严格落实权责清单制度，不得出现下列情形之一：

（一）增加法律、法规、规章规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；

（二）设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项；

（三）增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；

（四）侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；

（五）违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务；

（六）超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；

（七）违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，设置市场准入和退出条件等。

    第十条  法律、法规、规章和上级规范性文件已经作出明确规定的，现行文件已有部署且仍然使用的，不得重复发文；对内容相近的规范性文件可归并的进行归并；没有实质性内容的一律不发，严禁照抄照搬照转上级文件。 

第十一条  规范性文件的制定工作，纳入年度依法行政考核内容。

第二章  立  项

    第十二条  有下列情形之一的，行政机关可制定规范性文件:

    （一）相关法律、法规、规章和国家政策对某一方面的工作尚未作出明确规定的；

    （二）相关法律、法规、规章和国家政策对某一方面的工作虽有规定但规定不具体的；

    （三）相关法律、法规、规章和国家政策明确授权行政机关制定相关规范性文件的；

    （四）因贯彻实施法律、法规、规章和上级规范性文件确需制定相关配套规范性文件的；

（五）确需制定规范性文件的其他情形的。

    第十三条  行政机关制定规范性文件，应当制定规范性文件年度计划。制定计划应当根据全年工作规划、工作重点确定，并且广泛听取社会公众的意见和建议。

    第十四条  市政府规范性文件年度制定计划由市司法局负责拟定。

    镇政府、市政府各工作部门，市政府依法设立的派出机关，法律、法规授权的组织应在每年的11月底前根据相关工作流程向市司法局报送下一年度市政府规范性文件立项申报表，说明需要制定的规范性文件项目名称、必要性、所要解决的主要问题、有关依据、基本思路、拟采取的主要措施和起草进度安排、完成时间等事项。

     第十五条  市司法局应当在对报送的市政府规范性文件建议项目进行汇总研究、协调论证、综合平衡的基础上，拟定市政府规范性文件年度制定计划，经向各相关单位和社会征求意见后，报市政府批准执行。

     第十六条  未列入计划的市政府规范性文件制定项目一般不予安排，确因实际工作需要制定市政府规范性文件的，应当向市司法局提出书面报告，并报经市政府同意后方可制定。但需采取应急措施，发布通告、公告的除外。

第十七条  有下列情形之一的，不予立项：

（一）法律、法规、规章或上级规范性文件已有明确固定，再行制定已无制定空间的；

（二）对必要性不充分或者制定时机不成熟等尚不具备制定条件的；

（三）超越法定职权范围的；

（四）基本思路不符合党和国家的方针政策，不符合社会主义核心价值观；

（五）不符合公平竞争审查要求，不符合建立健全社会主义市场经济体制和政府职能转变要求；

（六）属于部门具体业务和专业技术范围的；

（七）不宜立项的其他情形。

    第十八条  其他规范性文件制定计划，由制定机关负责法制工作的机构（以下简称法制机构）参照本章的相关规定拟定，经制定机关批准后组织实施。

第三章  起  草

第十九条  市政府规范性文件原则上由主管实施或牵头组织实施该规范性文件的部门负责起草。涉及两个或两个以上部门的，可由一个部门牵头，会同其他部门共同起草。属于市政府重大决策事项或内容涉及面较广等重要规范性文件的，也可由市司法局牵头，组成专门起草小组或者委托第三方机构起草。

其他规范性文件由制定机关的相关业务科室负责起草，涉及两个或者两个以上行政机关职权的，应当由两个或者两个以上行政机关联合起草，并可由一个行政机关牵头，会同其他行政机关共同做好起草工作。

    第二十条  市政府规范性文件的起草部门应当严格按照计划做好规范性文件的起草工作，因客观情况确需提前、延迟或取消的，应当提前1个月向市司法局书面说明情况，由市司法局向市政府汇报后，市政府作出同意计划调整的批复。

    第二十一条  起草规范性文件，应当对制定规范性文件的必要性和可行性，规范性文件所要解决的问题，拟确立的主要制度或者主要措施等内容进行调研论证，并做到目的清晰，用语准确，措施具体，易于操作。

    第二十二条  市政府规范性文件起草稿形成后，应当先经起草单位法制机构审核修改，形成规范性文件征求意见稿。

    第二十三条  起草规范性文件应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、利用媒体公开征求意见或召开座谈会、论证会、听证会等形式进行。

    第二十四条  规范性文件内容涉及其他部门职责或与其他部门职责相关的，起草单位应当充分征求有关部门的意见。

    第二十五条  各相关部门对征求意见稿必须认真研究。按要求函复提出修改意见的，应当说明理由和提供相应的依据。

    第二十六条  起草单位对相关机关、组织和公民提出的修改意见或建议应当予以研究处理，根据相关意见和建议对征求意见稿作进一步修改完善并对提出意见的单位或个人进行反馈。

    市政府规范性文件征求意见稿经起草单位集体讨论通过后形成市政府规范性文件送审稿。

    相关部门对市政府规范性文件征求意见稿有重大分歧意见的，起草单位应当进行协调，协调不成的，应当在上报规范性文件送审稿时作出单独的书面说明。

第四章  合法性审查

第二十七条  制定机关应当建立健全规范性文件合法性审查制度。市政府规范性文件的合法性审查，由市司法局负责；其他规范性文件的合法性审查，由制定机关承担法制职能的机构负责。

    第二十八条  起草部门向市司法局报送市政府规范性文件送审稿时，应当提交下列资料（含相关资料的电子文档）：

    （一）经起草单位法制机构审查并经起草单位集体讨论通过的规范性文件送审稿；

    （二）起草说明（包括制定规范性文件的必要性、拟规定的主要制度和措施、法律法规规章和政策依据、起草经过及重点条文说明等）；

    （三）有关机关、组织和公民对规范性文件送审稿的意见，以及协调、征求意见过程中的不同意见及其处理情况；

    （四）起草规范性文件所依据的法律、法规、规章和国家的方针、政策和其他参阅材料；

（五）起草过程中召开的论证会、座谈会、听证会等形成的相关材料；

（六）市司法局认为应当提交的其他材料。

    第二十九条  规范性文件合法性审查的主要内容包括：

    （一）制定主体、制定权限、制定依据、制定程序和相关内容是否合法；

    （二）是否符合本办法第十一条、十六条的规定；

    （三）主要制度和措施是否合理、可行；

（四）体例结构和文字表述是否规范；

（五）需要审查的其他内容。

    市司法局或者制定的机关承担法制职能的机构需要有关单位作出补充说明或协助工作的，有关单位应当配合，并在要求期限内回复。

    第三十条  对规范性文件的合法性审查按照下列程序进行：

    （一）初步审查；

    （二）征求和听取意见；

    （三）调研、协调；

    （四）提出审查意见。

    第三十一条  经初步审查，市司法局或制定机关承当法制职能的机构发现规范性文件送审稿有下列情形之一的，可以缓办或退回起草部门，并书面告知相关情况:

    （一）作为规范性文件制定依据的法律、法规、规章或国家有关政策短期内将要作出重大调整，可能导致主要制定依据发生变化的；

    （二）在合法性、合理性、可操作性上存在重大问题，或者明显不符合国家相关改革措施和方向的；

（三）有关部门对规范性文件确立的主要政策性规定存在重大分歧且未经协商一致的；

（四）社会公众意见较大，规范性文件制定后难以实施的；

    （五）不符合本办法相关规定的。

     第三十二条  对直接涉及公民、法人或其他组织切身利益、对本地区经济社会发展有重大影响，或者存在重大分歧的规范性文件送审稿，市司法局或制定机关法制机构应当通过网络、报纸等媒体向社会公开征求意见，或者召开专门会议征求有关机关、组织和公民的意见，必要时通过听证会的方式征求意见。听证会的组织和程序按照相关规定执行。

    第三十三条  市政府规范性文件内容涉及重大改革、制度创新，或对相关制度和措施作重大调整的，市司法局可就相关内容作进一步调研，或会同相关行政机关共同调研。

    第三十四条  在合法性审查阶段，有关行政机关对市政府规范性文件送审稿有不同意见的，由市司法局进行协调；经协调，不能达成一致意见的，市司法局应当将有关情况和处理建议报市政府分管领导协调处理。

    第三十五条  建立市政府规范性文件专家咨询论证制度。对涉及重大、疑难问题的，由市司法局组织相关专家对规范性文件送审稿进行咨询论证。咨询论证结束后，市司法局应认真研究专家论证意见，并及时向有关专家反馈咨询论证意见处理情况。专家论证意见要作为规范性文件合法性审查的重要参考。

    第三十六条  市司法局应当对受理的市政府规范性文件进行合法性审查。按照下列情形，分别作出如下处理：

    （一）符合有关法律、法规、规章和上级规范性文件规定，内容适当、具有可行性和可操作性的，审查予以通过，并形成规范性文件草案提请市政府常务会议审议；

（二）虽然与法律、法规、规章无明显抵触，但内容明显不当的，由市司法局组织进一步修改完善，符合本条第（一）项条件后提请市政府常务会议审议。相关部门争议较大的，达成一致意见后形成规范性文件草案报送市政府常务会议审议；

（三）经审查，认为属于其他制定机关职权范围内的事项，不应由市政府制定规范性文件的，征得市政府分管领导同意后，退回相关单位按其他规范性文件发布。

第三十七条  除为了预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施规范性文件外，合法性审核时间一般不少于5个工作日。

对内容复杂、争议较大或者涉及其他重大问题的规范性文件，在规定期限内不能完成审查的，经市司法局主要负责人批准，可以延长至15个工作日，并将延长审查期限及其理由书面告知制定机关。

第三十八条  其他规范性文件的合法性审查程序参照市政府规范性文件的审查程序进行。

第五章  决定与公布

    第三十九条  市政府规范性文件送审稿经合法性审查后形成草案，由市司法局将市政府规范性文件草案和法制审查意见提交市政府，由市政府常务会议集体审议、决定。

    市政府审议市政府规范性文件草案时，起草单位及相关部门列席。由起草单位向会议作起草说明，市司法局发表法制审查意见。

    第四十条  市政府规范性文件经市政府常务会议审议通过后，在7个工作日内由市司法局根据会议纪要形成签发稿，报市政府办公室，由市政府行政首长签发。

    市政府规范性文件分别以宜兴市人民政府令（以下简称市政府令）和非命令的市政府规范性文件形式发布。市政府令不分年度和行政首长的任期，连续编号；以非命令的市政府规范性文件发布的，按其特别编号进行发文。市政府规范性文件由市司法局负责统一编号。

第四十一条  规范性文件的合法性审核不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替。

市政府规范性文件未经合法性审查的不得提交集体讨论决定。

    其他规范性文件经制定机关承担法制职能的机构合法性审查后，应提请制定机关办公会议集体审议通过。

    第四十二条  制定机关行政首长签发之日起7个工作日内发布规范性文件。

    市政府规范性文件签署发布后，应当及时在《宜兴市人民政府公报》、市政府门户网站上公布，涉及公民法人和其他组织切身利益的市政府规范性文件应当在《宜兴日报》上公布。在《宜兴市人民政府公报》上刊登的市政府规范性文件文本为标准文本。

    其他规范性文件签署发布后，应当在《宜兴市人民政府公报》和制定机关的网站上公布，重要的规范性文件应当在《宜兴日报》上公布。

    第四十三条  规范性文件应当规定具体的实施日期。规范性文件应当自公布之日起30日后施行，但因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者公布后不立即施行有碍法律、法规、规章和国家的方针、政策执行的除外。

第六章  监督和管理

    第四十四条  规范性文件发布后，应当及时报送备案，具体操作按照《宜兴市规范性文件备案审查规定》执行。

    第四十五条  实行规范性文件有效期制度。规范性文件的有效期一般不应超过5年。规范性文件有效期届满，其效力自行终止。市政府规范性文件的主管实施部门认为需要延长该文件的有效期的，应当在有效期届满前三个月向市司法局提出延长有效期的报告，同时说明情况。经市司法局合法性审查后，报请市政府决定，并重新发布。

    第四十六条  建立规范性文件清理制度。清理结果应当及时向社会公布。具体操作按照《宜兴市规范性文件清理规定》执行。

    第四十七条  建立规范性文件制定后评估制度。及时开展市政府规范性文件后评估工作，相关主管部门应就文件的执行情况进行检查评估，向市司法局报告规范性文件的实施情况和有关意见、建议，市司法局应会同有关部门进行检查，检查评估情况应向市政府专题报告。具体操作按照《宜兴市规范性文件后评估办法》执行。

    第四十八条  制定机关应当定期对规范性文件进行汇总或者汇编，建立和完善规范性文件电子数据库，实时更新，便于公众免费查询、下载。

第七章  附  则

    第四十九条  规范性文件的解释，由制定机关负责。规范性文件的解释，与规范性文件具有同等效力。

    第五十条  本办法自2020年1月1日起施行。《宜兴市规范性文件制定办法》（宜兴市人民政府令第82号）同时废止。