宜兴市“十二五”土地利用专项规划（摘要）

第一章 “十一五”土地利用成绩与利用效益

1、“十一五”期间土地利用成绩

“十一五”时期，在宜兴市委、市政府和江苏省国土资源厅的领导下，宜兴市国土资源局认真贯彻落实各项重大战略决策，紧紧围绕该时期国民经济和社会发展目标，坚持以科学发展观统领全局，依法行政，深化改革，创新管理，优质服务，实现了保障经济发展与保护耕地的“双赢”，取得的成就包括以下方面：

（1）土地资源保障了经济建设用地需求供给。

尽管科技进步可以缓解其稀缺性，土地在经济活动中仍不可或缺。计算结果表明，宜兴市GDP每增加1亿元，建设用地将增加22.83公顷。但土地利用规划的效益更多的还在于保障建设用地供给与完善建设用地使用规范。可见，尽管难以直接估算，但土地利用总体规划通过优化建设用地供给带来的直接经济效益无疑是巨大的。

另外，通过调整土地利用结构，土地利用规划能对地区竞争力、经济增长、社会进步产生重要影响。合理的土地利用结构不仅能够优化资源配置效率，增加总产出，还由于资本效益的上升，能够吸引更多的外来资源，如资金、人才，从而促进经济增长；不合理的土地利用结构则可能会降低资源配置效率，阻碍经济增长，引发社会问题。2010年，全市实现GDP 805.8亿元，人均GDP增长到10900美元，巩固了宜兴在苏南经济发达地区的地位。

（2）土地节约集约利用水平明显提高。

建立了土地节约集约利用机制。按照“工业项目向开发区集中、镇企业向城镇规划区集中、农民建房向中心村集中”的原则，现行规划对（新增）建设用地布局产生了实质影响。规划的实施在很大程度上改变了以往无序用地的局面。开发区和环科园占GDP中的比重从2005年10.10%增长到2010年13.43%；二三产值地均GDP从2005年的112.47万元增长到2010年的170万元，5年增加了51.41%。

目前在宜兴市各城市圈、城市带上已经形成了工业用地集聚的格局。产业用地的集中促进关联产业（企业）空间集聚，上下游产业也得到了长足发展，企业专业化水平也不同程度上升，从而导致社会总产出增长与生产成本下降。同时，经济集聚还可以带来经济运作成本的下降，尤其是交易成本的下降。规划实施以来宜兴市经济运行的运输成本（单位产值客运或货运总量）下降速度明显加快。在高速发展的同时保持较低的发展成本不仅有利于提高全社会净福利水平，还可以缓解资源与生态压力，促进社会经济的长期可持续发展。

（3）耕地资源得到有效保护。

“十一五”期间，在经济发展与土地资源管理政策双重作用下，土地用途管制制度逐步得到落实，控制和引导土地利用成效显著：农用地资源特别是耕地资源保护得到强化，非农建设占用耕地的规模得到有效控制。落实最严格的耕地保护制度，坚持“区别对待、有保有压”的原则，严格控制农用地转用总量，积极组织开展农村建设用地整理与新增用地挂钩试点工作，大力开展土地整理开发复垦工作，实现了耕地占补平衡。

（4）生态环境质量明显改善

“十一五”规划实施后，通过疏浚河道、兴修水利、植树造林，增加了森林覆盖率，控制水土流失，增强了抗洪涝灾害能力，优化了生态结构，改善了生态环境，取得了显著的生态效益。如工业用水重复率水从65.76%，增长到88.76%；工业废水达标排放率一直保持在98.6%以上，环境质量综合指数从88提高到91。

“十一五”期间，位宜兴市确立了建设富裕、和谐、秀美新宜兴和“中国陶都、东方水城”新兴中等城市的目标，定进一步加强了对生态资源的维护和保护，积极开展太湖治理工作，大力推进沿太湖地区生态防护林建设。同时对龙背山、铜官山、龙池山自然保护区、宜兴国家森林公园、阳羡茶场、芙蓉寺茶场、横山水库、油车水库等水源保护区、大贤岭林场等生态重点维护地区进行保护，对宜兴生态环境的维护，生态名片的打造起到了积极作用。

（5）土地资源市场化建设取得巨大成绩。

高效的土地市场与有效的政府土地管理是实现经济、社会与环境可持续发展的基础。土地利用规划的实施，明确了政府土地管理的任务在于调整用地结构、控制用地规模、优化用地布局。通过规划使土地利用中主要的外部成本规模得到控制，长期性土地利用得到重视，从而为市场配置土地资源创造了前提条件。规划的实施促进了宜兴市“政府宏观调控与市场微观调节”相结合的土地资源配置机制的建立与完善。“十一五”期间，宜兴市大力推行经营性用地招标、拍卖、挂牌出让和国有土地储备、租赁制度。在全部土地供应总量中，招拍挂方式出让土地比重逐渐增加，有偿使用制度在宜兴市土地资源配置中已经占据主导地位，对显化国有土地资产收益，优化土地资源配置起到了非常重要的作用。

2、土地利用效益分析

宜兴市土地集约利用水平分异明显，特别是开发区、环科园和宜城，明显高于其他地区，并从中心向四周辐射递减。其余各镇（园、街道）相比较而言，集约利用水平相差较远，体现了宜兴市以宜城为中心，并带动周边各镇的发展模式。虽然随着城市化进程推进及建设用地布局逐步集中，仍然必须看到解决宜兴市土地集约利用问题将是一个长期的循序渐进的过程，各镇面临的土地利用形势很不一样，在解决土地集约利用问题的过程中，要因镇而异，区别对待。

第二章 “十二五”土地利用主要任务和调控目标

第一节 主要任务

坚持围绕落实科学发展观，促进经济社会又快又好地发展这一中心，更加注重保障发展、更加注重保护资源、更加注重维护权益，创新思路、创新机制、创新管理，力争完成以下五个主要任务。

1、大力推进建设用地节约集约利用

按照优化整合城乡建设用地和节约集约用地的需求，坚持“控制总量、用好增量、盘活存量、提高效益”的原则，创新土地利用模式，加强建设用地总量的控制，优化配置城镇工矿用地，整合规范农村建设用地，积极拓展建设用地新空间，转变用地方式，保障“十二五”时期建设用地的合理需求。进一步建立健土资源节约集约利用评价考核体系和奖惩激励机制。规范各类建设用地管理，合理利用存量建设用地，调整和优化新增建设用地。

2、严格保护耕地和基本农田

面对宜兴市经济快速发展、建设占用耕地需求量大和耕地后备资源匮乏的实际情况，从促进农业增产、农民增收、农村稳定的高度出发，适度保护耕地，控制耕地减少，落实上级下达的补充耕地任务，强化基本农田保护，加强高标准农田建设，不断提高粮食综合生产能力。

 

3、协调土地利用和生态保护

按照建设环境友好型社会的要求，协调土地利用和生态保护的关系，加强生态用地的保护，改善土地生态环境，倡导环境友好型土地利用模式，将环境友好的理念贯穿于产业发展、城乡建设、区域开发、企业生产等社会发展的各个领域、各环节，合理利用土地资源，实现可持续发展。

4、提高国土资源市场化配置水平

严格界定公益性用地，全面推行经营性用地、竞争性用地招标拍卖挂牌方式出让，积极推进工业用地招标拍卖挂牌出让。建立健全土地储备、基准地价更新与地价管理、土地交易、土地市场动态监测等各项制度，探索建立集体建设用地使用权流转机制。建立健全统一、竞争、开放、有序的矿业权市场，培育和规范中介服务机构，对竞争性矿业权全部实行招标拍卖挂牌方式出让。

5、全面提升执政能力和服务水平

完善国土资源法规体系，全面推进依法行政，进一步强化国土资源执法监察。建立健全国土资源管理新体制，全面落实各项职能。充分发挥各级领导班子整体功能，进一步增强基层党组织的战斗堡垒作用。加快推进国土资源信息化建设，建立健全各种基础数据库和基础图件，建立国土资源统一的信息系统平台。全面推进政务公开和窗口办文，努力提高社会化服务水平。

第二节 土地利用调控目标

1、总体目标

“十二五”期间，宜兴市土地利用的总体目标为：保障建设用地合理需求，促进土地节约集约利用；协调园区与街道建设用地需求，发挥开发区、环科园等工业集中区引领经济的“排头兵”作用；严格保护耕地，确保基本农田面积，改造中低产田，提高耕地质量；推进城乡统筹建设，大力实施万顷良田建设与土地整治工程；协调土地利用与生态环境保护的关系，实现社会经济可持续发展；合理划定土地用途分区，实行差别化的土地管理政策；提高国土资源科技创新能力，建立适应社会主义市场经济体制要求的国土资源管理体制和资源优化配置机制。

2、土地利用结构调整

进一步落实《宜兴市土地利用总体规划（2006-2020年）》下达的指标，以建设用地节约集约利用为重点，耕地保护为目标，制定宜兴市“十二五”时期土地利用结构调整方案。至2015年，农用地124460.55公顷，建设用地36412.69公顷，其他土地38790.56公顷，分别占土地总面积的62.42%、18.24%、19.43%。

（1）保增长、保重点、科学规划建设用地

为保障“十二五”期间经济快速发展，2010-2015年新增建设用地规模控制在1250.23公顷以内，占2006—2020年土地利用总体规划期内全部新增建设用地指标的的1/3。至2015年，城乡建设用地29313.44公顷，交通水利用地6025.45公顷，其他建设用地1073.80公顷，分别占建设用地面积的80.50%、16.55%、2.95%。城乡建设用地中，城镇工矿用地、农村居民点规模分别为15896.45公顷，13416.99公顷，占城乡建设用地比例为54.23%、45.77%，占总建设用地面积比例为43.66%、36.85%。

（2）保护耕地，合理安排农用地

在保障农用地生态平衡，确保耕地特别是基本农田数量及质量要求的前提下，调整农业用地结构和布局，因地制宜地安排林业用地。至2015年，耕地面积调整为53610.90公顷，园地面积为12020.25公顷，林地30054.00公顷，牧草地9.1公顷，其他农用地28766.30公顷，分别占农用地面积的43.07%、9.66%、24.15%、0.01%、23.11%。基本农田保护面积维持60517.30公顷不变，并多预留467.26基本农田作为重大基础设施占用基本农田补充之用。

第三章 “十二五”工作举措及保障措施

第一节 保障建设用地需求，促进节约集约利用

根据调查，宜兴各镇（街道）、园区需新增建设用地约6672.35公顷， 而根据《宜兴市土地利用总体规划（2006-2020年）大纲》指标分解情况，无锡市下达的新增城乡建设用地指标远远不能满足需求。

因此，“十二五”时期，宜兴市建设用地将出现较大的供需缺口。尤其是作为宜兴经济发达地区，土地供需矛盾十分突出，且国家对于土地供给的态势日趋增强，想依靠新增建设用地来解决“十二五”期间用地供需矛盾可能性不大。

因此宜兴在“十二五”期间的土地利用应该是以外延扩张和内涵挖潜并举的道路。

可以从以下四方面进行用地安排：首先，针对全市供需不均衡状况，以各镇（园、街道）供需缺口为依据，协调好各园区之间、街镇之间用地需求；其次，积极利用好新一轮土地利用总体规划下达的新增建设用地指标，保障各园区与街镇的用地需求；再次，积极推行城乡建设用地增减挂钩政策，大力实施万顷良田建设工程，充分挖潜农村建设用地潜力，努力拓展建设用地增长的新空间；最后，探寻盘活全市存量土地与低效用地的有效方法，逐宗制定盘活方案，盘活全市存量用地；创新建设用地模式，构建合作使用和共同利用的机制，鼓励对低效用地进行二次开发，从而缓解“十二五”期间土地供需矛盾。

第二节 保障重点基础设施用地需求

围绕“建设全省一流的县域现代化交通体系”的目标。统筹公路、铁路、水路综合运输协调发展，依托铁路和区域性快速通道建设，强化与无锡、常州、上海等周边大城市的高密度对接，更好地融入长三角区域交通网络。规划期内，重点保障新长铁路复线改造、宁杭城际铁路、宜兴站水陆联运基地、徐舍站水陆联运基地、104国道、342省道、常宜高速、长宜高速、鲸西线、文庄路东延、蠡河路、凯旋路东延、太湖大道、东氿大道、油车水库、厔溪河整治、城市防洪工程、宜兴港区、芜申线宜兴段航道整治工程、锡溧漕河航道整治工程、常溧线航道整治工程、川气东送配套工程、输变电工程等工程建设用地，逐步构建以高等级公路为主骨架，空、铁、水、路并举的现代化综合交通运输体系，重点保障能源、水利、电力、公共设施建设的用地需求。

第三节 促进建设用地节约集约利用

1、总体思路

宜兴市在十二五期间将进一步严格控制建设用地增长，以挖掘现有建设用地潜力，提高节约集约利用水平为主要目标，优先保障基础设施用地需要，适当增加城镇工矿用地，逐步缩小农村居民点规模。形成“中心城市—重点镇—一般镇”的三级城镇等级结构城镇体系和 “一片一轴”的城镇发展格局，着力推动农村居民点向中心村、城镇集中，工业向开发区集中，全面提升宜兴市建设用地节约集约利用水平。

2、建设用地节约集约利用调控指引

（1）制定产业用地政策，支持高端电缆、环保设备、纺织服装产业、机械制造产业、精细化工和新材料产业、新能源产业等主导产业大力发展；促进地区产业链的形成，提高工业用地综合效益；鼓励各园区企业利用已有工业用地发展新兴产业，降低用地成本，促进工业产业升级和用地结构优化。

（2）科学规划，合理安排宜兴市经济开发区、环科园、丁蜀陶瓷产业园及官林、高塍、周铁等工业重点镇工业集中区用地，促进宜兴工业向开发区、园区、工业集中区集聚；重视资源的循环和节约利用，合理规划区内的资源流和能源流，注重产品之间的相互关联性，达成各类生产环节的配套运作，形成循环性产业运营模式。

（3）加强园区用地管理。各类开发区土地利用必须符合土地利用总体规划，纳入城镇用地统一管理。在用地政策上，重点保障开发区和园区合理用地需求，进一步确保土地高效利用、保证经济效益持续稳定、推动高新技术产业发展，增强开发区和园区的地理、经济和政策区位优势。

（4）守住开发底线，严控城乡建设用地增长，确保土地开发强度始终保持苏南先发地区最低。提高项目准入门槛，实施差别化的土地供给管理，发挥土地使用税、土地闲置费杠杆调控作用，倒逼劣质低效企业加快退出，确保亩均投资、亩均产出在2010年基础上翻一番，实现资源高效永续利用。

第四节 落实耕地与基本农田保护任务

1、耕地与基本农田任务确定

宜兴市最终的耕地和基本农田保护任务以《宜兴市土地利用总体规划（2006-2020年）大纲》为依据。

 

 

 

表5-10  宜兴市土地利用主要调控指标

总量指标
 2010
 2020
 
公顷
 亩
 公顷
 亩
 
耕地保有义务量
 51583.4
 773751
 51025.4
 765381
 
耕地保有任务量
 53610.9
 804163.5
 53610.9
 804163.5
 
基本农田保护面积
 60517.3
 907759.5
 60517.3
 907759.5
 

2、耕地与基本农田保护对策

(1)耕地保护对策

一是完善土地利用规划体系，加强规划执行力建设，进一步建立和完善专家咨询制度、社会公示制度和听证制度，提高公共参与，增强社会各界对规划的认同感，同时坚持在上级规划框架内紧密结合当地经济社会发展规划进行，注重与经济社会发展规划、计划相互衔接，使土地供应和保护与经济社会发展相适应、相协调；二是严格执行耕地保护法律制度，实行一把手负总责制度，建立完善的耕地保护目标责任制，增强保护耕地的责任意识，同时，各级政府领导要从保证国家生存和发展的高度出发，对耕地保护负全责，完善耕地保护目标责任制度；三是通过市场化、资金运作等手段提高土地开发复垦整理投入，加大土地整理与开发复垦的力度，努力增加耕地面积；四在耕地数量十分有限且后备资源相对匮乏，而建设占用耕地规模又不断增大的条件下，必须处理好农业用地与非农建设用地的关系，做到数量、质量和生态环境并重，全方位多途经实施耕地保护；五是加大农地投入，扩大农业经营规模，减轻农民负担，增强农民生产积极性；六是依靠科技保护耕地，实现管理服务信息化。

 (2)基本农田保护对策

一是严格基本农田审批制度，切实加强对土地开发利用的管理；二是加强基本农田保护的理论创新，在总结基本农田建设经验和教训的基础上，多方借鉴其他地区先进的基本农田保护理论成果和实践经验，建立以保护区域基本农田总体生产能力为中心，协调耕地保护与经济建设的用地矛盾，保障经济发展和国民生活为目的的基本农田保护模式；三是加强基本农田保护的舆论宣传，提高法治意识。土地管理部门应该借此机会，求真务实地开展一场基本农田保护宣传活动，强化基本农田保护的法治意识；四是实行基本农田保护区动态监测。随时掌握基本农田保护区规划的实施情况，耕地发展变化趋势，为政府在保护基本农田战略决策中提供科学依据；五是实施基本农田保护规划跟踪管理；六是建立基本农田建设投入引导和奖励激励机制，包括建立农业投入重点向基本农田倾斜的引导，建立基本农田保护奖励激励等机制

第5节 协调土地利用与生态保护

结合新一轮规划修编及城乡统筹规划成果，在“十二五”期间土地利用过程中充分协调生态环境建设。结合相关生态建设规划，以构筑绿色屏障，发展绿色产业，建设绿色文化为指导思想，按照高标准构筑“点斑块、线廊道、面基质”相结合的绿色生态体系作为生态屏障，构建生态环境友好型生产力布局体系，促进生态经济系统的良性循环。

1、全面实施《宜兴市生态文明建设规划》

全面实施《宜兴市生态文明建设规划》，促进经济社会和环境协调发展。强化控源截污，继续推进以污水和垃圾处理为重点的环境基础设施建设。持续推进入湖河道综合整治和城乡环境综合整治。切实推进民生环保，有效解决突出环境问题，不断提高人民群众对环境的满意度。大力实施“蓝天工程”，建设大气环境污染联防联控和碳排放监测监管平台，切实加大二氧化硫、氨氮化物和工业废气、建设工地扬尘、机动车尾气等污染源的控制和治理力度，全年城市空气质量优良率保持在95%以上。

2、“三横两纵”生态廊道构建

市域生态要素通过建设形成 “三横两纵” 的主要生态廊道结构， “三横”包括横山水库水源保护区、南部丘陵山区山体景观带，以东氿、团氿、西氿、太湖、滆湖等为骨架的沿河绿化带和沿滆湖生态景观带；“两纵”指阳羡茶场、宜兴国家森林公园、芙蓉寺茶场及沿锡宜高速、新长铁路等绿化带的景观带和沿太湖生态景观带。同时注意次级生态廊道建设。沿宁杭高速、锡宜高速、规划中的常宜高速等高速公路、五级以上航道两侧建设次级生态廊道，以景观建设、环境改善及沟通城市和自然为目标。

3、重要生态功能保护区建设

根据宜兴市生态特征，划定宜兴市生态保护区主要包括西氿饮用水保护区、油车水库、横山水库、分洪河等水源保护区，宜兴国家森林公园、龙背山森林公园、大贤岭林场等山林保护区，环太湖、滆湖、东氿、西氿、都山荡、马公荡、阳山荡等成片的湿地水网地区，禁止进行有损生态的开发建设活动，对域内已有工业用地应逐步调整产业方向或迁出，并加强生态修复；大力支持宜兴生态环境细胞工程建设，把生态环境保护深入到日常生活每个细节中。

4、生态基质建设

以治理、开发、管理与利用四位一体，实行山、水、湖、田、林、路综合环境整治规划，通过工程、法律、行政等全方位措施，形成以生态农业、生态工业、生态城镇为内容的全市生态基质建设。全面结合基本农田建设和万顷良田工程，加强生态农业建设，积极参与太湖治理，强化循环经济和可持续发展理念，建设成生态型工业区，推进城镇绿化建设、城市环境综合整治，建成生活环境更加优美的生态型城镇。通过生态环境建设，把宜兴建设成为社会经济与自然环境更加和谐的苏南新星。

第四章 提供规划实施保障与促进国土科学化管理

第一节 加强规划实施的制度建设

1、完善规划公众参与制度与公示制度

2、严格执行占用耕地补偿制度

3、落实城乡建设用地空间管制制度

第二节 提供规划实施的行政保障

1、土地利用年度计划

宜兴市一定要积极认真地完成上级土地利用年度计划，不突破上级划定的各项用地指标。

2、建设项目用地预审

严格把关建设项目用地预审补办手续，切实解决脱离土地利用总体规划选址、立项的问题，未通过建设用地预审的建设项目一律不得供地，确保建设用地预审工作能提前介入。

3、建设用地规划审查

土地利用规划审查科的重要职责就是要在建设用地审查报批阶段确保其没有违反土地利用总体规划，作为继建设项目用地预审之后保障规划有效实施的二道保险。建议出台相应的政策作为保障，把土地利用规划审查意见和图件资料作为办理农地征、占用和转用手续的法定报件，把规划审查工作作为一项制度建立起来。要建立规划管理责任制，按照“谁签字、谁负责”的原则，实行经办人员和专门审查人员负责制。同时，要严格实行“规划一票否决制”。

第三节 综合调控多种经济手段

1、完善土地利用税收调节体系，防范不合理扩张用地

2、规范财政转移支付方式，加大对农用地的建设力度

3、加强土地市场建设，健全土地收购储备和土地基金制度

第四节 科学管理与保护土地

1、推广3S技术，动态监测土地利用变化

2、坚持“以人为本”，加强队伍建设